W gminie Wieliczka powraca dyskusja dotycząca gospodarki finansowej w sołectwach i osiedlach. Niejasne statuty dają pretekst do szukania haków na sołtysów i zarządy osiedli za obracanie pieniędzmi „społecznymi”, które mylone są ze środkami publicznymi w budżecie gminy. Czy dochodzi do nadużyć? Nie, po prostu tak zawsze było, że sołtysi wraz z mieszkańcami prowadzili własną gospodarkę finansową w celu drobnych napraw czy organizacji imprez integracyjnych finansowanych częściowo z właśnie tych pieniędzy społecznych, a częściowo czynem społecznym.
Czas najwyższy na odważną dyskusję o prawdziwej autonomii samorządowej, logice tworzenia prawa i prawnej dopuszczalności utworzenia funduszu wspierającego jednostkę pomocniczą na wzór rady rodziców przy szkole.
Mityczna „jedyna słuszna wykładnia” vs. litera prawa
Przeciwnicy tworzenia funduszy społecznych przy radach osiedli lub sołectwach powołują się na art. 51 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (USG), który mówi:
„Statut gminy określa uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy.”
Nadzór prawny częstokroć interpretuje to zdanie w sposób skrajnie dogmatyczny, dopisując do niego słowo, którego w ustawie po prostu nie ma – słowo „wyłącznie”. Uznają oni, że skoro ustawa każe uregulować gospodarkę w budżecie, to jakakolwiek aktywność poza nim jest nielegalna.
To absurdalne podejście. Tak się nie tworzy ani nie interpretuje prawa.
Gdyby ustawodawca chciał bezwzględnie zakazać radom gmin wprowadzania mechanizmów gromadzenia środków społecznych przez jednostki pomocnicze, wpisałby do ustawy wprost: „Jednostka pomocnicza prowadzi gospodarkę finansową tylko i wyłącznie w ramach budżetu gminy”. Takiego zakazu w ustawie nie ma.
Analogia do szkół i rad rodziców – ta sama gmina, inne zasady?
Spójrzmy na inną jednostkę organizacyjną gminy – szkołę publiczną. Szkoła jest klasyczną jednostką budżetową gminy. A jednak przy każdej szkole działa rada rodziców, która gromadzi dobrowolne składki, posiada odrębne konto i przeznacza te finanse na wsparcie działalności statutowej placówki.
Czy szkolna rada rodziców ma osobowość prawną? NIE MA. Dokładnie jak sołectwo, czy osiedle. Więc w czym problem?
Skoro w ramach tej samej struktury gminnej możliwy i w pełni legalny jest mechanizm wspierania jednostki przez jej społeczność za pomocą funduszy społecznych, to z jakiego powodu neguje się analogiczne prawo dla rad osiedli czy rad sołeckich?
Argument, że rada rodziców ma swój przepis w Prawie oświatowym, nie zmienia faktu logicznego: finanse społeczne zbierane na cel publiczny przez reprezentację mieszkańców nie rozsadzają systemu finansów gminy. Co więcej, w przypadku jednostek pomocniczych to właśnie statut nadawany przez radę gminy stanowi odpowiednie źródło prawa miejscowego do uregulowania tej kwestii.
Jeśli zestawimy to w ten sposób:
- Zadanie gminy: Wyrównywanie szans edukacyjnych, doposażenie bazy dydaktycznej, organizacja wypoczynku i zajęć pozalekcyjnych.
- Co robi rada rodziców?: Dofinansowuje wycieczki dla biednych dzieci, kupuje sprzęt multimedialny do sali, remontuje boisko szkolne.
- Skutek: Rada rodziców realizuje ustawowe zadania własne gminy (z art. 7 ustawy o samorządzie gminnym – edukacja publiczna), wydając na to setki tysięcy złotych rocznie w skali każdej gminy, poza kontrolą skarbnika, poza procedurą przetargową (UZP), poza uchwałą budżetową i poza nadzorem RIO.
A teraz wyobraźmy sobie sołectwo, które zbiera składki na remont wiejskiego placu zabaw (też zadanie gminy z art. 7 – kultura fizyczna i rekreacja) albo na organizacje pikniku integracyjnego (też zadanie gminy – integracja społeczna).
Gdzie tu logika?
W obu przypadkach mamy:
- Pieniądze pochodzące z dobrowolnych datków.
- Wydatkowane na cele, które i tak należą do kompetencji gminy.
- Podmiot (rada rodziców / rada sołecka) działający w strukturach gminy, bez osobowości prawnej.
Jeśli urząd twierdzi, że rada sołecka nie może tego robić, bo „zadania gminy muszą iść przez budżet”, to automatycznie musi uznać, że każda złotówka wydana przez radę rodziców na wycieczkę szkolną czy kredki jest nielegalnym wydatkowaniem środków publicznych poza procedurą. A przecież nikt przy zdrowych zmysłach tak nie mówi, ba – ministrowie i kuratorzy zachwalają rady rodziców za ich społeczną aktywność!
Nie oszukujmy się – władza lokalna nie lubi konkurencji i chce trzymać nad sołtysami „łapę” i na wszystko wydawać zgody. Bo przecież jak ludzie kupią farbę i odmalują wiejską sale w budynku, to burmistrz nie będzie tu bohaterem do fotki. Co innego, jak społeczna kasa trafi do urzędu a burmistrz zgodzi się na malowanie… Wtedy może się pochwalić inwestycją gminy w danej miejscowości.
Delegacja ustawowa i art. 48 USG – celowa furtka dla samorządu
Ustawodawca, pisząc ustawę o samorządzie gminnym, nie chciał regulować każdego detalu funkcjonowania sołectw i osiedli. Właśnie dlatego stworzył instytucję statutu, przekazując radzie gminy szeroką samorządność i delegację do kształtowania ustroju swoich jednostek pomocniczych.
Kluczowy jest tu art. 48 ust. 1 USG:
„Jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia.”
Przepis ten daje radzie gminy otwartą furtkę. Skoro statut może przyznać jednostce pomocniczej prawo do samodzielnego rozporządzania dochodami i dokonywania czynności prawnych w zakresie mienia, to tym bardziej rada gminy ma prawo w ramach normy statutowej określić zasady gromadzenia i kontrolowania dobrowolnych składek mieszkańców.
Zasada domniemania kompetencji i autonomia Konstytucyjna
Polska Konstytucja w art. 165 gwarantuje samorządowi terytorialnemu osobowość prawną i samodzielność, która podlega ochronie sądowej. Wykładnia przepisów nie może sprowadzać delegacji statutowej z art. 51 i art. 48 USG do roli fikcji, w której rada gminy może w statucie jedynie przepisać słowo w słowo ustawę.
- Brak zakazu to przestrzeń dla statutu: W prawie samorządowym odsyłanie konkretnej sprawy do statutu oznacza, że to rada gminy jest gospodarzem tego obszaru.
- Transparentność zamiast „szarej strefy”: Mieszkańcy i tak składają się na lokalne inicjatywy (festyny, wieniec dożynkowy, plac zabaw). Wpisanie tego mechanizmu do statutu – wraz z obowiązkiem corocznego rozliczenia i skwitowania organu wykonawczego przed radą jednostki – wprowadza cywilizowane, transparentne zasady kontroli nad tymi środkami.
Jak powinien wyglądać nowoczesny zapis w statutach?
Opierając się na wykładni celowościowej, czystej logice przepisów oraz autonomii gminy, w statutach można wprowadzić spójne i stabilne prawnie regulacje:
W Statucie Gminy:
§ …
- Prowadzenie gospodarki finansowej środkami publicznymi w ramach budżetu Gminy odbywa się poprzez fundusz sołecki oraz środki wyodrębnione dla jednostki pomocniczej z budżetu Gminy.
- W celu wspierania działalności statutowej jednostki pomocniczej, organ wykonawczy jednostki może gromadzić fundusze z dobrowolnych składek mieszkańców oraz innych źródeł, z których rozlicza się podczas procedury skwitowania.
W Statucie Jednostki Pomocniczej:
§ …
- Prowadzenie gospodarki finansowej środkami publicznymi w ramach budżetu Gminy odbywa się na zasadach określonych w Statucie Gminy.
- Organ wykonawczy jednostki pomocniczej uprawniony jest do gromadzenia środków społecznych z dobrowolnych składek mieszkańców oraz innych źródeł na wsparcie działalności statutowej.
- Rozliczenie ze środków, o których mowa w ust. 2, następuje przed radą jednostki pomocniczej w procedurze udzielania skwitowania.
Podsumowanie
Przełamanie biurokratycznego oporu wymaga odwagi. Pora przestać traktować jednostki pomocnicze jak bezwolne kółka zainteresowań, a rady gmin jak urzędy do bezmyślnego kopiowania ustaw, a działalność społeczną jak działalność przestępczą. Skoro rady rodziców mogą obracać pieniędzmi w ramach szkoły poza budżetem gminy, to mogą tak też i sołectwa czy osiedla. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym dają radom gmin realną furtkę do budowania prawdziwej, oddolnej samorządności – wystarczy zacząć czytać je z logiką i w duchu Konstytucji.
Sołtys powinien dziś mieć status przewodniczącego zarządu rady rodziców, a nie przewodniczącego trójki klasowej, bo dziś tak się go sprowadza. Ludzie oczekują, że sołtys będzie miał realną władzę dysponowania powierzonymi mu przez sąsiadów pieniędzmi na potrzeby ich wspólnej małej ojczyzny. Niech wreszcie przestanie być petentem urzędu, a stanie się znów gospodarzem swojej wsi, który działa szybko i po sąsiedzku, tak jak od pokoleń na wsiach bywało. To nie rewolucja, tylko przywrócenie elementarnej godności społecznikowi, który chce działać, a nie tylko zbierać podpisy i czekać na łaskę urzędnika.
Niestety prace nad nowelizacją statutu gminy i statutów jednostek pomocniczych utknęły. Mimo iż w Radzie Miejskiej Wieliczki powstała specjalna komisja, a sekretarz urzędu miasta zbiera propozycje zmian od sołtysów i zarządów osiedli, przez 2 lata nie wypracowała żadnego projektu zmiany statutów.
Ja ten problem poruszałem jeszcze nie będąc radnym, w latach 2019-2020 na jednej z komisji Budżetu, mienia i Rozwoju Gospodarczego przy Radzie Miejskiej w Wieliczce.
tutaj link do przykładowego statutu sołectwa w Gminie Wieliczka (dla wszystkich sołectw są podobne):
https://edziennik.malopolska.uw.gov.pl/WDU_K/2010/635/5174/Akt.pdf
W tu link do statutu gminy Wieliczka:
https://bip.malopolska.pl/api/files/2718976
#statut #solectwo #soltys #mienie #gminne #komunalne #samorzad #funduszsolecki